В контексте обсуждения внешней политики России следует вновь вернуться к вопросу о механизме подготовки, принятия и осуществления решений в этой важнейшей сфере национальной безопасности, о котором уже говорилось в четвертой главе настоящего пособия.
Для профессиональных дипломатов и серьезных внешнеполитических экспертов не подлежит сомнению, что эффективный механизм принятия и реализации внешнеполитических решений – это одно из ключевых условий эффективной внешней политики. Субъективные решения, которые рассчитаны на полшага вперед и основаны на конъюнктурных соображениях, здесь абсолютно не допустимы, поскольку любой шаг может иметь стратегический характер и носить долговременные последствия, даже если принимающие решение об этом шаге субъекты в данный момент времени этого не осознают. Поэтому все успешные страны стремятся приложить максимум усилий для того, чтобы создать и усовершенствовать механизм принятия внешнеполитических решений.
Чем характеризуются подобные механизмы в таких странах, как Соединенные Штаты Америки, Франция, Германия, Великобритания и др.? Можно назвать пять ключевых признаков.
Первый – это коллегиальный характер выработки и принятия внешнеполитических решений, вовлеченность в этот процесс всех или по возможности всех субъектов международной деятельности.
Второй признак – это опора при принятии и выработке внешнеполитических решений на глубокую аналитику, на экспертизу, которая обеспечивается не только правительственными исследовательскими центрами, но и неправительственными организациями. То есть, опора на широкое экспертное сообщество.
Третий признак – такой механизм, как правило, имеет в своей основе стратегическое планирование, которое, в свою очередь основано на краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном прогнозировании. Например, американская внешнеполитическая мысль основана на серьезных прогнозах развития мировой обстановки, в том числе и долгосрочного характера. А без прогноза, как известно, никакую стратегию строить нельзя. Таким образом, стратегическое планирование для успешной внешней политики абсолютно необходимо.
Четвертый признак – это прозрачность механизма принятия внешнеполитических решений. В свою очередь, эта прозрачность связана с кропотливой работой со средствами массовой информации. Речь идет о проведении регулярных брифингов субъектами международной деятельности, в том числе, разумеется, и внешнеполитическими ведомствами. В вышеупомянутых успешных странах считается, что такого рода прозрачность принятия и реализации внешнеполитических решений обеспечивает достижение общенационального консенсуса по внешнеполитическим вопросам, поскольку те или иные процедуры и «логика» принятия и выполнения таких решений исполнительной властью становятся доступными для понимания широкой общественностью.
И, наконец, пятый признак – строгая исполнительская дисциплина в выполнении внешнеполитических решений. Допустимыми считаются лишь споры внутри страны по поводу тех или иных внешнеполитических ориентаций, того или иного внешнеполитического курса. Совершенно недопустимыми считаются в успешных странах разногласия и публичное обсуждение этих разногласий между представителями различных исполнительных органов власти и даже между представителями исполнительных и законодательных органов власти за рубежом, на международных конференциях. Еще раз упомянем внешнеполитическую практику США. Там считается, например, что американцы, которые выезжают за рубеж и участвуют в международных конференциях, должны единым фронтом отстаивать национальные интересы США, по поводу которых имеется если не национальный консенсус, то широкое национальное согласие внутри страны. Выносить споры на публичное обсуждение за рубежом считается недопустимым, даже неприличным.
Если мы сравним внешнеполитический механизм с указанными признаками с отечественным внешнеполитическим механизмом, то легко увидим, что ничего или почти ничего из этих компонентов у нас нет.
Известно, что формально за координацию внешнеполитической деятельности у нас отвечает Министерство иностранных дел, но, честно говоря, в последние годы уже при В.Путине было немало признаков того, что Министерство иностранных дел в ряде случаев просто выбрасывалось из процесса подготовки, принятия и выполнения решений в области внешней политики, из внешнеполитической деятельности вообще. В первую очередь, это касается наших взаимоотношений со странами постсоветского пространства. Всем известны примеры наших крайне неудачных, нескоординированных действий и на Украине, и в Грузии, и в Молдавии и проч.
В результате никто не может понять – ни в нашем обществе, ни за рубежом – кто же у нас принимает решения по этим внешнеполитическим вопросам? Во всяком случае, если говорить об Украине, о «газовой войне» с Украиной, о Грузии, о провалившемся с треском российско-белорусском союзе, то складывается впечатление, и это впечатление устойчивое, что МИД в этих случаях вообще не является субъектом внешнеполитической деятельности.
О том, как работает Совет Безопасности РФ, было рассказано в четвертой главе пособия. Этой работы просто не видно. Конечно, у нас имеется еще один субъект внешнеполитической деятельности – Администрация Президента. Но ведь ясно, что Администрация обслуживает в первую очередь мероприятия самого Президента и является, по крайней мере, в соответствии с нашим законодательством, неконституционным, т.е. техническим органом, который обсуживает именно мероприятия Президента. Не более того. Этот орган ни по своему статусу, ни по своим возможностям просто не может взять на себя концептуальную внешнеполитическую работу. Задачи у него другие.
Следующий момент. Экспертное сообщество у нас практически оказалось также выброшенным из процесса выработки внешнеполитических решений. То, что наша исполнительная власть вообще не опирается на экспертное сообщество, очевидно всем. Причем положение дел здесь, даже по сравнению с 90-ми годами прошлого века, ухудшилось. Тогда, по крайней мере, создавались некие аналитические и экспертные группы по внешней политике при Администрации Президента, и даже президентские советы по международной деятельности. Сейчас этого нет вообще. Как нет и стратегического планирования.
Положение дел ухудшилось по сравнению с 90-ми годами и в том смысле, что резко упал уровень прозрачности принятия внешнеполитических решений. Не будем останавливаться на этом подробно, но это факт известный и бросающийся в глаза всем, в том числе и нашим зарубежным партнерам. Регулярной работы со СМИ мы тоже, в общем-то, не видим.
Сейчас в смысле государственной дисциплины в деле выполнения внешнеполитических решений положение дел, вероятно, лучше, чем в 90-е годы прошлого века. Но имеются вопиющие примеры нескоординированности во внешней политике, которые уже относятся к новому президентскому циклу, и которые, вероятно, войдут именно в этом своем качестве – как классические примеры нескоординированной внешней политики – в учебники мировой дипломатии.
Два из них приходятся на конец 2003 года. Первый – это наше маневрирование вокруг о.Тузлы. До сих пор непонятно, какое ведомство принимало решение о строительстве дамбы в Керченском проливе. Можно предположить, конечно, что этот, так сказать, самострой начал губернатор Краснодарского края. Тем более, что мы его видели постоянно: он тогда не вылезал из телевизора. Но многие говорят, что он самостоятельно действовать не мог, и была какая-то «отмашка» из Кремля. Но кто дал такую «отмашку» из Кремля, до сих пор не ясно. На этом фоне симптоматично было четырёхдневное, по крайней мере, если не недельное, молчание нашего МИДа, который, надо сказать прямо, просто не выполнил свою работу, не создал чёткую правовую базу для проведения укрепительных работ, уже не говоря о том, что просто не договорился с украинской стороной и довёл дело до очередного кризиса в отношениях с Киевом. В то же время мы все помним, как наш Посол в Киеве, Виктор Черномырдин, заявлял о необходимости срочно прекратить работы в Керченском проливе. Об этом же заявлял наш Премьер-министр, тогда – М. Касьянов. А наши известные депутаты, напротив, требовали продолжения и даже активизации строительства и произносили грозные декларации-филиппики в адрес официального правительства. В результате, по признанию экспертов и по общему мнению, Россия на глазах у всего мира полностью проиграла информационную войну, которую навязал ей Киев.
Не меньшее недоумение у зарубежных и у отечественных экспертов вызвала наша попытка в конце того же года урегулировать ситуацию в Приднестровье. Вспомним, как это было. Сначала в Приднестровье поехал заместитель Руководителя Администрации Президента (Д.Козак), который никакого отношения к международной деятельности не имел. Он, как сообщили, якобы добился долгожданного компромисса между Кишенёвом и Тирасполем по урегулированию проблемы Приднестровья. Он же провёл переговоры с Киевом. Киев вроде бы тоже согласился с этим. На этом фоне позиция МИДа была совершенно непонятна. Никаких официальных заявлений не было. В последний момент президент Молдавии Воронин - после строгого указания ОБСЕ - отказался подписать это «компромиссное соглашение». В результате проблема урегулирования в Приднестровье была отложена на неопределённый срок, и те события, свидетелями которых мы стали сегодня, стали следствием этой неотрегулированной вовремя и замороженной на три года ситуации. После недвусмысленных результатов референдума в Приднестровье в прошлое воскресенье, когда 97,5% населения проголосовало за независимость (читай – за присоединение к РФ) Кремль оказался в сложнейшем внутри- и внешнеполитическом положении: никаких юридических и моральных оснований не признать волю народа у него нет, но и пойти на этот шаг духу и политической поли у него не хватает. Сложившийся политический тупик – следствие непрофессиональной и нескоординированной внешней политики на этом направлении.
Еще один пример – это наша невнятная политика в отношении Южной Осетии, в которой, кстати говоря, готовится следующий неприятный для Кремля референдум о независимости. Всем понятно только одно: ни стратегии, ни позиции в отношении, скажем, югоосетинского (не говоря уже об абхазском) конфликта у нас нет. Мы даже не можем заявить, что по существу здесь даже речь идёт не о сепаратизме. Тезис о сепаратизме Южной Осетии – это миф. Речь идёт не о сепаратизме, а об ирриденте, то есть о воссоединении Южной Осетии со своей исторической Родиной. Здесь даже Россия ни при чём. Здесь самое главное значение имеет то, что Южная Осетия хочет воссоединиться с Северной Осетией. Никто не может сказать, готовы ли мы сейчас (и просчитывается ли это сейчас) к денонсации Дагомысских соглашений 1992 года, о чём постоянно твердит М. Саакашвили. Что мы будем делать, если такие Соглашения будут, действительно, денонсированы? Ведь российские миротворцы в таком случае будут иметь статус оккупантов. Мы должны будем вывести оттуда свои войска. В этом случае 80% югоосетин, которые являются гражданами России, окажутся в положении изгоев, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Они будут лишены зарплат, пенсий, социальных гарантий и так далее. По существу, это будет Чечня для Грузии, дестабилизация всего региона. Мы явно не готовы к такому варианту развития событий.
Выход из этой крайне неблагоприятной ситуации, как уже говорилось в четвертой главе, состоит в том, что следует принять специальный Закон о механизме выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который и должен обеспечить четкую координацию деятельности различных внешнеполитических ведомств под руководством Президента. Естественно, в соответствии с нашей Конституцией, в соответствии с конституционными полномочиями Президента и при координирующей роли Министерства иностранных дел. Во всяком случае, вопрос о механизме выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений должен быть частью общенациональной дискуссии о новой внешнеполитической доктрине и о внешней политике в целом. Нет сомнений в том, что если такая дискуссия начнется на уровне законодательной и исполнительной власти и в экспертном сообществе, это будет лишь на пользу нашей внешней политике.
Летом 2015 года в Европейском союзе как никогда ранее вырос приток иммигрантов. В связи с этим страны ЕС поставлены перед вопросом необходимости сохранения единой стратегии развития. За сторонниками евроскептицизма и радикальной борьбы с увеличением количества беженцев закрепляется все большее политическое влияние. Так, в Польше консервативно настроенная партия «Право и справедливость» обошла правящую «Гражданскую платформу». Результаты недавних парламентских выборов в Португалии и Хорватии также показывают, что для граждан Европы повысилась важность национальной идентификации. На этом фоне при оценке роли Брюсселя в вопросе миграции часть экспертов указывает на прямую причастность последнего к сложившейся ситуации из-за нескольких основных просчетов.
Среди наиболее значимых ошибок- решение о прекращении эмбарго на поставки оружия сирийской оппозиции в мае 2013 года
Снабжение Свободной армии Сирии европейской военной техникой позволило оппозиции создать стабильную внутреннюю структуру, добиться сначала паритета, а затем и перевеса в количественном и качественном отношении. Эскалация конфликта привела к тому, что ”Исламское государство” пришло на благодатную для него землю - разоренную затянувшейся войной и переполненную свободно доступным оружием. Ничто не не смогло помешать террористам занять обширные территории Сирии и Ирака, опустошенные боевыми действиями (что напоминает оккупацию Афганистана без боя ”Талибаном” в 1990-х). В свою очередь это подтолкнуло коренное население искать более безопасные места обитания - в Турции и странах Европы.
Другой существенный просчет заключается в том, что сегодня Европейский союз не имеет действующих рычагов для сокращения потока беженцев
Важно обратить внимание: в Брюсселе на данный момент нет четкого разграничения между спасающимися от войны и экономическими беженцами. Это говорит о том, что прибытие новых мигрантов на данный момент не контролируется; вместе с тем европейские политики рапортуют о все новых квотах, последняя из которых предполагает создание дополнительных 100000 мест для приема беженцев.
Здесь стоит вспомнить один из экономических принципов, утверждающих, что среди факторов, влияющих на величину спроса, довольно серьезным является субъективное ожидание на ближайший временной этап. По аналогии, при увеличении объема предлагаемых квот ожидания беженцев включения в них также имеют тенденцию к увеличению. Из этого следует, что любое заявление о новых местах для ищущих убежище губительно из-за отсутствия или неэффективности механизмов стабилизации и лимитирования потоков, поскольку данный процесс способен привести к нерегулируемому росту расходов на содержание и, в результате, разрушению экономики Евросоюза.
Наконец, в вину Брюсселю ставится преследование собственных целей без учета конечных последствий
Прежде всего, Евросоюз рассчитывал на постепенное снижение поставок газа из России в пользу более выгодных предложений из Катара и Саудовской Аравии . Одновременно с этим сказывалось влияние США, проводивших политику интервенции по всему миру и имевших свои интересы в Сирии . Государства, не согласные с данным курсом или же желающие сохранить нейтралитет, не оказали должного внимания потенциальной угрозе, не учтя возможные риски, причем опять же в соответствии с локальными задачами. К примеру, Германия, имеющая доминирующее экономическое и политическое положение в регионе, с самого начала конфликта предпочла нейтральную позицию. Объясняется это двумя причинами, а именно борьбой за электорат Христианско-демократической партии канцлера Меркель и противоборством набирающей популярность и представляющей евроскептиков партии ”Альтернатива для Германии”.
Обобщая, необходимо подчеркнуть, что перед объединенными европейскими государствами стоит перспектива полной потери контроля над ситуацией как на Ближнем Востоке, так и непосредственно внутри своих границ. Возможность восстановления баланса становится все менее реальной, поскольку если умеренная оппозиция хотя бы готова сесть за стол переговоров, то для ИГИЛа потребуется иной метод урегулирования конфликта. Это значит, что лишь завершение войны в Сирии позволит уменьшить иммиграцию в Европу. Остается выразить надежду, что европейские политики не допустят критического положения, избрав верное для данной проблемы разрешение.
Об активном развитии внутреннего туризма в России говорили еще с 2011 года. Однако ввиду последних экономических и политических изменений данная тема поднимается особенно часто как в СМИ, так и на государственном уровне. В Министерстве культуры уже планируется увеличить финансирование Федеральной целевой программы по развитию туризма, в правительстве обсуждают возможности создания новых туристических направлений, таких как Арктика, и введение законопроекта, позволяющего вернуть налог, уплаченный за покупку туристических путевок по России. Начал работу координационный совет по развитию внутреннего и въездного туризма в России под председательством Ольги Голодец.
В общем и целом, государство действительно озаботилось этой проблемой на официальном уровне и впервые за много лет начало предпринимать хоть какие-то действия. Такой оживленный интерес диктуется не только беспокойством о том, что летом 2016 года россиянам, возможно, будет негде отдыхать. Выгода от развитого внутреннего туризма для страны очевидна, ведь он может сыграть огромную роль в экономике, обеспечивая поступления совсем немаленьких денег в бюджет, и стать сильнейшим драйвером развития во время политических и экономических кризисов, что подтверждает опыт США и Китая.
Соединенные Штаты занимают первое место в мире по поступлениям от туризма (в 2014 г. - 177,2 млрд долларов). Туризм в США не только составляет 8% ВВП, но и обеспечивает рабочими местами около 15 млн людей, а это около 10% всего трудоспособного населения. По данным U.S. Travel Association , каждый американец платил бы на $1,147 больше налогов, если бы страна не получала выгоду от туристической сферы. Но важно отметить то, что большая часть этой выгоды исходит не от международного туризма, а от внутреннего. Около 80% поступлений в ВВП от туризма - вклад американцев, а не иностранных туристов. Соответственно, около 141 млрд долларов принес Америке внутренний туризм в 2014 году. В штатах большую роль во внутреннем туризме играет развитая система национальных парков (в 2014 г. их посетило более 292 млн человек). Всего их 59, и управляет ими Служба национальных парков США, созданная в 1916 г., что говорит о том, что о внутреннем туризме здесь задумывались уже давно. Система национальных парков приносит около 27 млрд долларов в экономику (для сравнения - объем экспорта вооружений Российской Федерации в 2014 г. составил 15,5 млрд долларов).
Китай занимает третье место в мире по поступлениям от туризма - около 57 млрд долларов, в России примерно такой же доход приносит экспорт нефти (январь-июль 2015 г., 56 млрд долларов). Доля туризма в формировании ВВП КНР - 9,4%. Туризм в Китае позволяет обеспечить занятость около 66 млн людей (8,6% от всего трудоспособного населения). При этом, как видно из графика ниже, внутренний туризм составляет 76%. В 2014 г. он генерировал практически полтриллиона долларов для китайской экономики.
За последние 10 лет рынок внутреннего туризма увеличивался в среднем на 10% каждый год, и тенденция продолжается. Правительство Китая также объявило, что собирается удвоить затраты на внутренний туризм и достичь 894 млрд долларов до 2020 года. Существенную роль в развитии внутреннего туризма КНР сыграли как постоянное повышение уровня жизни всего населения, так и грамотная государственная политика по развитию туристической инфраструктуры, транспорта (мощность пассажирских перевозок ныне возрастает в год в среднем на 20-30%) и принятие довольно новаторских решений. В пример можно привести внедрение политики 4,5-дневной рабочей недели для стимулирования внутреннего туризма и потребления внутри страны. Пока единственным городом, который уже увеличил длительность выходных, является город Чунцин. Предполагается, что расширенный уикенд даст возможность для больших трат и поездок по стране, что положительно скажется на ее экономике.
В России, как сообщил Олег Сафонов, глава Ростуризма, уже можно говорить о значительной реструктуризации туристической отрасли. По итогам уходящего года рост внутреннего туризма составил 20-25%, а выездной туризм сократился на 31%. Но можно ли, просто назвав необходимость пляжа и моря навязанным стереотипом, запретив два самых популярных туристических направления и прекратив поддержку турагентств, которые занимаются исключительно выездным туризмом, ожидать продолжения данной тенденции? Что способно помешать развитию внутреннего туризма в России?
Одним из основных факторов, который может выступать против поездок по стране, является высокая стоимость. Пакетный туризм по регионам России решили внедрять сравнительно недавно, и пока неизвестно, когда он станет действительно привлекательной альтернативой дешевым горящим турам в уже недоступную нам Турцию или Египет. То же самое можно сказать и о системе All inclusive, которую активно предлагает внедрять Ростуризм. Более того, на фоне увеличенного спроса эксперты прогнозируют неминуемое повышение цен на отели и гостиницы в самых популярных регионах (Крым и Краснодарский край) до 15%. Майя Ломидзе, исполнительный директор Ассоциации туроператоров России (АТОР), на международном туристском форуме в Петербурге выразила опасение, что цены могут подняться и до 30% следующим летом, что, несомненно, убьет спрос. Конечно, кроме Крыма и Сочи есть много других мест, которые потенциально могли бы быть интересны россиянам. Однако говорить о развитой инфраструктуре во всех этих регионах, которая привлекала бы к себе массивные туристические потоки и смогла бы составить конкуренцию зарубежным курортам, говорить пока не приходится. Многие российские туристы просто не смогут отказаться от пакета услуг и качества сервиса, которые они привыкли получать, отдыхая за рубежом. По недавно проведенному исследованию АТОР, основные жалобы россиян на туристические объекты по стране в 2015 г. до сих пор сводятся к грязи, ремонту, который оставляет желать лучшего, и грубому персоналу.
Вторым немаловажным фактором является транспорт и транспортная доступность. Высокая стоимость авиаперелетов по стране действительно может отпугнуть среднестатистического россиянина. Если до городов Золотого кольца и Краснодарского края еще можно как-то добраться, не выйдя при этом за пределы планируемого бюджета, то до Камчатки или Якутии придется заплатить приличную сумму. Хорошей альтернативой могла бы стать развитая сеть лоукостеров - бюджетных авиалиний по типу европейских Ryanair или американских Southwest Airlines (самый крупный авиаперевозчик Америки, который совершает поездки внутри страны). Перспективной в этом плане должна стать низкобюджетная авиакомпания «Победа», которая принадлежит «Аэрофлоту», однако пока «Победа» совершает рейсы в довольно ограниченное число городов. На Санкт-Петербургском туристском форуме отметили, что практически каждый вид транспорта в России имеет те или иные проблемы, которые могут повлиять на туристическую отрасль и которые нужно как-то решать. Так, например, речные компании жалуются на резкое повышение акцизов на топливо с начала 2016 г., что может непосредственно сказаться на организации речных круизов и повысить их себестоимость.
Очевидным остается одно: будет развиваться внутренний туризм в России или нет, зависит не только от госорганов, но и от самих россиян, их заинтересованности в путешествиях и желании увидеть свою страну c новых ракурсов и из новых мест. Одним методом запретов и указаний «свыше» действительно стабильный и устойчивый рынок внутреннего туризма не сформировать. Да, пока курс рубля переживает заметные потрясения, Россия окружена санкциями, и сам МИД не рекомендует нам выезжать за пределы страны, народу ничего не останется, кроме как искать отдыха у себя на родине. Но всегда нужно смотреть далеко вперед и формировать интерес к внутреннему туризму еще со школьной скамьи, как это делают в уже упомянутых Китае и США. То же скаутское движение в Америке, которое очень распространено среди молодежи, воспитывает патриотизм и интерес к родине. Служба национальных парков США активно сотрудничает со скаутскими организациями и организует образовательные и развлекательные туры.